Con carácter general, para llevar a cabo una actividad económica de comercio minorista o de cualquier tipo de servicios, es necesario presentar una declaración responsable ante el Ayuntamiento. Así viene contemplado, en la legislación estatal, en la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios. En la Comunidad de Madrid, la exigencia de declaración responsable previa para ejercer una actividad aparece recogida en el art. 155 de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid y en la Ley 2/2012, de 12 de junio, de Dinamización de la Actividad Comercial en la Comunidad de Madrid.
Como es conocido, la Declaración Responsable (DR) es un documento que elabora el interesado en desarrollar la actividad, en el cual manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple todas las exigencias urbanísticas para ello. Obviamente, dada la complejidad de algunas actividades, en muchas ocasiones requiere de una memoria elaborada por arquitectos o ingenieros. Si se presenta con toda la documentación exigible (que no comentamos aquí, pues el objeto de esta reflexión es otro), el interesado puede iniciar la actividad desde el mismo día de su presentación (art. 69 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común).
Ahora bien, ¿qué sucede si alguien inicia una actividad inocua, como un gimnasio, un despacho profesional, una vivienda turística, sin antes haber presentado la declaración responsable? ¿Es sancionable, y, en caso afirmativo, cómo? Nos referimos al inicio y desarrollo de la actividad, no a las eventuales obras de reforma que, según su alcance, pueden requerir incluso licencia urbanística.
En estas situaciones, el derecho urbanístico de la Comunidad de Madrid hace una clara diferenciación: por una parte, están los casos en los que se ha iniciado la actividad sin declaración responsable, pero en un lugar en el que está permitido hacer esa actividad, y estos casos deben separarse de aquellos en los que no solamente se ha omitido la declaración responsable, sino que además la actividad implantada resulta incompatible con la ordenación urbanística.
Ejemplos del primero tipo de casos serían: se ha instalado un despacho profesional en un edificio de oficinas, o bien se ha abierto un comercio minorista en un local comercial de una zona que permite la actividad en cuestión, pero todo ello sin declaración responsable. Como puede apreciarse, en estos casos, la única infracción que realmente se ha producido es puramente formal, es decir, que no se ha presentado la previa declaración responsable, pero estamos ante una actividad compatible con la ordenación urbanística ¿Puede imponer el Ayuntamiento una sanción urbanística por este motivo?
La pregunta no es puramente retórica, porque se han producido numerosos casos en los que se ha sancionado al interesado por carecer de la “cobertura formal” del título habilitante (declaración responsable), y en muchos de estos casos se ha llegado a imponer una sanción grave, con multa de 30.001 euros [art. 204.3 b) de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid]. Recientemente hemos tenido uno de estos casos en el despacho, que ha finalizado mediante Sentencia favorable a nuestra cliente del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 28 de enero de 2026, en la que se recuerda la diferente naturaleza de los supuestos en los que solamente se carece de la declaración responsable, respecto de aquellos en los que, además, la actividad implantada es incompatible con la ordenación urbanística. Esta Sentencia se basa a su vez en una Jurisprudencia previa del TSJ de Madrid que ya hacía esta distinción.
Lo que nos dice esta Jurisprudencia es que, para sancionar aplicando el art. 204.3 b) de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid, es necesario que el uso implantado sea incompatible en el sentido de contrario a la Ordenación urbanística (el concreto Plan aplicable), y razona el TSJ que, dado que estamos ante usos incompatibles, va a ser indiferente si cuentan o no con título habilitante (licencia o DR), porque partimos de la premisa de que no se podría obtener.
En el caso de las viviendas turísticas que no cuentan con licencia ni DR, dentro de la Ciudad de Madrid, el Plan que les resulta aplicable no define este uso, que califica de hospedaje, como incompatible con el residencial, sino que es un uso compatible, para cuya autorización se exige acceso independiente, pero el no tener este acceso no convierte en incompatible un uso que el propio Plan dice que es compatible.
Por lo tanto, no se puede sancionar en estos casos por no tener licencia de actividad o DR de actividad. Esta omisión solamente puede sancionarse como infracción leve, pero la diferencia es sustancial: la sanción por infracción leve son 600 € si no hay agravantes, mientras que por infracción grave sube hasta un mínimo de 30.001 €
Y otra cosa diferente es la realización de obras u otros actos de transformación del suelo. En estos casos, se puede sancionar por ausencia del título habilitante porque así lo prevé el apartado a) del mismo art. 204.3 de la LSCM, y será una infracción grave si se trata de una obra mayor para la que se exija proyecto, o bien leve si no es así.
Guillermo Aguillaume Gandasegui