La Jurisdicción Contencioso-administrativa.
Dentro del inesperado e indeterminado plazo de “unas semanas” entrará en vigor la Ley de Tasas Judiciales, ya publicada en el BOE. La unanimidad con la que los diferentes estamentos de la Administración de Justicia (jueces, fiscales, abogados, etc.) han manifestado su rechazo a los términos en los que ha quedado redactada esta Ley, permite augurar que será recurrida al Tribunal Constitucional por el número exigido de parlamentarios o incluso por la Defensora del Pueblo. Dentro de unos siete u ocho años tendremos por lo tanto una Sentencia del Constitucional que, posiblemente, declarará que la Ley restringe el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 de la CE) vulnerando su contenido esencial, y, con ello, expulsará la Ley del ordenamiento jurídico. O no. En todo caso, eso será dentro de más de un lustro y mientras tanto, hay que convivir con esta Ley.
Su aplicación va a resultar complicada para todos los operadores jurídicos, pero creemos que lo será especialmente en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, que se encarga de revisar, a instancia de los administrados, si la actuación de las administraciones públicas se adecua a la legalidad o ha rebasado los límites que le imponen la Ley y el resto del ordenamiento jurídico. Los costes del litigio que la Ley de Tasas impone resultan especialmente injustos en este ámbito de la actuación judicial, ya que las administraciones públicas disponen de un concreto privilegio que convierte en ocasiones a los Tribunales que revisan su actuación en una necesidad para los particulares. En efecto, los actos de las administraciones públicas gozan de presunción de legalidad y de ejecutividad (artículos 56 y 57 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común), y ello implica que para hacer valer sus pretensiones frente a los particulares, las administraciones no necesitan ni que un juez declare que son conformes a Derecho, ni que ordene que sean ejecutadas. Eso lo hace la Administración por su cuenta, y son los destinatarios de su actuación los que tienen la carga de acudir a los Tribunales para que estos limiten lo ya dictado por el Poder Ejecutivo. Este privilegio está justificado constitucionalmente por la exigencia de eficacia en la actuación de las administraciones (art. 103.1 CE), pero no puede olvidarse que su licitud constitucional descansa en el presupuesto de una capacidad amplia de acceso de los particulares a la Jurisdicción para hacer valer sus derechos.
Pasado el plazo de dos meses desde su notificación, un acto administrativo ya no es discutible ante los Tribunales (art. 46 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa). Es más, si con posterioridad la Administración dicta otro nuevo acto que reproduce o ejecuta u otro anterior, este nuevo acto ya no se puede recurrir ante los Tribunales, porque la Ley (art. 28 de la LJCA) presume que la falta de recurso contra el primero de los actos implica una suerte de consentimiento tácito a su contenido por sus destinatarios.
En nuestra opinión, la Ley de Tasas Judiciales ha trastocado las bases y presupuestos sobre los cuales fueron dictados estos dos preceptos de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en 1998, obligando ahora a los jueces y tribunales a interpretarlos de acuerdo con la nueva realidad creada por dicha Ley (art. 3.1 del Código Civil), que limita consistentemente las posibilidades de acceso a la Jurisdicción de los particulares. A partir de ahora, no puede presumirse que la falta de recurso contra un acto sea equiparable al consentimiento de sus destinatarios. Estos pueden no haber recurrido porque el dinero que el propio Estado les exige pagar para poder revisar la actuación del Poder Ejecutivo resulta desproporcionado para sus posibilidades económicas o para el alcance de las cuestiones a analizar. La nueva Ley de Tasas ha instaurado lo que en economía se llama una “barrera de entrada” para que no accedan a la revisión jurisdiccional lo que se llama comúnmente los “pleitos bagatela”. Por vía indirecta, ha instaurado en nuestro sistema judicial la regla de minimis praetor non curat: el juez no se ocupa de lo nimio o insignificante.
En tales circunstancias, ha de cambiar por necesidad el alcance y aplicación que pueden tener tanto el plazo de dos meses para interponer recurso contencioso, como la regla de la inadmisibilidad de recursos contra actos consentidos. A partir de ahora, para ser coherentes con el derecho a la tutela judicial efectiva, los jueces y tribunales han de modificar la aplicación de tales preceptos. Proponemos aquí las siguientes correcciones:
a) El plazo de dos meses para la interposición de recurso contencioso-administrativo habría de interpretarse en el sentido de que no computa o no empieza a correr, mientras el particular reúne los fondos necesarios para interponerlos. Este plazo está previsto en la Ley de 1998 para tomar la decisión de recurrir, no para ahorrar las tasas judiciales exigidas para hacerlo. Si el particular puede justificar que no disponía de las cantidades necesarias dentro de ese plazo, debería considerase prorrogado hasta que las reúna.
b) El artículo 28 de la LJCA sólo debería aplicarse para impedir la revisión jurisdiccional de actos que son reproducción o ejecución de otros anteriores si la Administración, al alegar la causa de inadmisibilidad, es capaz de acreditar que cuando el particular no recurrió tales actos anteriores, tomó efectivamente una decisión de no recurrir, y no dejó de hacerlo por carecer de los fondos necesarios para hacerlo.
Además de estas cuestiones, existe otra institución propia de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa que puede generar grandes problemas en relación con las tasas judiciales, y se trata de la inadmisibilidad del recurso. Se trata de cuestiones que permiten a la Administración alegar que los jueces y tribunales no deben entrar a analizar el fondo del asunto. Sin entrar aquí en el detalle sobre su contenido, lo importante es señalar que tales cuestiones suelen ser decididas en Sentencia, después de haberse desarrollado todo el procedimiento, y ello a pesar de que la LJCA establece la posibilidad de un trámite previo para que la Administración las alegue con carácter previo a su contestación a la demanda y que sean resueltas de este modo al inicio del litigio. Resultaría incomprensible en este contexto que un recurrente pagase las tasas completas, por la tramitación de todo el proceso y que finalmente se dictase una Sentencia que no entrase en el fondo del asunto, cuando el proceso podía haber finalizado mucho antes. La Ley de Tasas debería haber previsto una tasa reducida para este tipo de situaciones, pero no lo ha hecho, de modo que tiene una difícil solución por vía interpretativa, al menos hasta que se pronuncie el Tribunal Constitucional. No obstante, dentro de este tipo de resoluciones que no entran en el fondo, existen unas que resultan especialmente inicuas para el recurrente. Se da frecuentemente la siguiente situación: cuando en primera instancia se pronuncia un Juzgado de lo Contencioso-Administrativo y lo hace para declara la inadmisibilidad del recurso y por lo tanto no pronunciarse sobre el fondo, en segunda instancia dicha resolución resulta corregida por el Tribunal Superior de Justicia, de modo que rechaza la causa de inadmisibilidad, entra en el fondo y dicta Sentencia. Si, además este Tribunal Superior le da la razón al recurrente, el sistema de reglas sobre costas procesales conduce a que, a pesar de tener la razón, el recurrente verá como la Administración no es condenada en costas, ya que ésta no perdió el pleito en primera instancia y por perder un recurso de apelación no hay condena en costas a la parte recurrida. Es decir, que el particular tendrá que pagar las tasas de dos instancias para conseguir una resolución sobre el fondo (siendo las de segunda instancia especialmente elevadas), a pesar de que no va a haber conseguido más que una resolución judicial sobre el fondo.
Esta cuestión puede abordarse considerando la Jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre tasas municipales que indica que, para que un Ayuntamiento pueda cobrarlas no es suficiente con que tenga disponible un servicio, sino que es necesario constatar que se lo ha prestado efectivamente al obligado a pagar la tasa (ver, por ejemplo, la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de febrero de 1996). Sin prestación efectiva del servicio, no hay derecho de la Hacienda Pública a cobrar la tasa. Aplicando este mismo razonamiento a las tasas judiciales, no puede sino concluirse que, ya que lo gravado en este caso es “el ejercicio de la potestad jurisdiccional”, cuando tal potestad se ejerza de un modo tan incorrecto que implique que el tribunal no ha querido entrar, indebidamente, en el fondo del asunto, ha de equipararse a los casos de falta de prestación del servicio, de modo que la tasa debería ser devuelta a quien la abonó al inicio del proceso.
Esta misma regla debería además extenderse a todos aquellos casos en los que la resolución jurisdiccional que se haya obtenido en alguna de las instancias, sea luego declarada contraria al derecho de la tutela judicial efectiva. No cabe duda de que cobrar la tasa cuando se hayan producido dilaciones indebidas, que están prohibidas constitucionalmente, sería un dislate jurídicamente inadmisible. Debe tenerse en cuenta que la tasa se cobra por adelantado, pues, aunque se grava “el ejercicio de la potestad jurisdiccional”, que se manifiesta al final del proceso, el hecho imponible que permite cobrar la tasa es la iniciación del proceso, sin que la Ley haya considerado diferencias en el cobro en función de cómo termine éste. Si no termina con una respuesta adecuada al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, nos encontraremos con un ejercicio de la potestad jurisdiccional ajeno a los cánones y presupuestos constitucionales de esta potestad, y esto nunca puede generar el derecho de la Hacienda Pública a cobrar un ingreso, pues sería cobrar por vulnerar la Constitución.
Naturalmente, todas estas cuestiones deberían haber sido previstas y reguladas en el texto de la propia Ley, pero parece que quienes han elaborado el Proyecto de Ley y quienes lo han aprobado con su voto en las Cortes no han tenido en cuenta el contenido del derecho a la tutela judicial efectiva cuando han creado un tributo por solicitar dicha tutela.
Guillermo Aguillaume Gandasegui.