La lectura del Anteproyecto de Ley Orgánica para la Protección de la Seguridad Ciudadana, recientemente publicado por el Gobierno antes de convertirse en Proyecto de Ley, deja algunas inquietantes sensaciones en relación con los derechos fundamentales de reunión y manifestación.
El Anteproyecto contempla nada menos que 25 nuevas infracciones administrativas aplicables al ejercicio de estos derechos. Desglosadas en función de su gravedad, de 21 nuevas infracciones graves, 12 de ellas marcan límites a los derechos de reunión y manifestación, sancionables con multas de hasta 30.000 Euros. De las cuatro nuevas infracciones muy graves, tres de ellas tienen que ver con el ejercicio de estos derechos, y pueden comportar sanciones de hasta 30.000 Euros.
A la vista de esta ofensiva punitiva, no es de extrañar la “seria preocupación” manifestada por el Comisario para los Derechos Humanos del Consejo de Europa acerca de la futura aprobación de esta Ley. Llueve además sobre mojado, porque este mismo organismo internacional aprobó en junio de 2013 un Informe [CommDH(2013)18] en el que ya llamaba la atención sobre la desproporción que desplegó nuestro ejecutivo en la represión de varias manifestaciones durante los años 2011 y 2012. El informe puede leerse aquí, y es muy recomendable para cualquier que quiera participar en el debate sobre este Anteproyecto de Ley Orgánica.
El nuevo régimen sancionador de los derechos de reunión y manifestación que introduce este Anteproyecto introduce varias puntos que resultan conflictivos desde la perspectiva del Convenio Europeo de Derechos Humanos:
1) La introducción de una variedad considerable de nuevas infracciones que conducen a sancionar a los participantes en reuniones o manifestaciones no violentas o pacíficas.
2) El régimen de responsabilidad de los organizadores de las reuniones o manifestaciones, que, como veremos tiene un carácter claramente disuasorio.
3) La definición de alguna concreta infracción que roza lo kafkiano, al basarse en disposiciones oficialmente clasificadas como secretas.
Hay un cuarto aspecto, que sería la desjudicialización de las sanciones a los manifestantes, que vamos a tratar en una entrada separada de este blog.
Sin ánimo de llevar este blog mucho más allá de la obligada brevedad, vamos a analizar brevemente estos tres puntos desde la perspectiva de la Jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH). Dejamos conscientemente a un lado la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional, al haber renunciado este órgano de facto a su papel de protector de los derechos fundamentales.
1) El nuevo Anteproyecto de Ley Orgánica tiene una larga lista de infracciones que permiten sancionar con multas de entre 1.000 y 600.000 Euros comportamientos no violentos durante una manifestación. No queremos hacer una lista completa, basten las muestras siguientes:
– Infracciones muy graves del art. 34:
La convocatoria por cualquier medio o la asistencia a cualquier reunión o manifestación, con finalidad coactiva e inobservancia de los requisitos previstos en la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, desde que, conforme a la Ley Orgánica 5/1985, del 19 de junio, de Régimen Electoral General, haya finalizado la campaña electoral hasta la finalización del día de la elección.
– Infracciones graves del art. 35:
La perturbación grave de la seguridad ciudadana en actos públicos, espectáculos deportivos o culturales, solemnidades y oficios religiosos u otras reuniones numerosas, cuando no sean constitutivas de delito o de infracción muy grave.
La participación en alteraciones de la seguridad ciudadana usando capuchas, cascos o cualquier otro tipo de prenda u objeto que cubra el rostro, impidiendo o dificultando la identificación.
Los actos de obstrucción que pretendan impedir a cualquier autoridad, empleado público o corporación oficial el ejercicio legítimo de sus funciones, el cumplimiento o la ejecución de acuerdos o resoluciones administrativas o judiciales, siempre que se produzcan al margen de los procedimientos legalmente establecidos y no sean constitutivos de delito
La desobediencia o la resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito.
La celebración de reuniones en lugares de tránsito público o de manifestaciones, incumpliendo lo preceptuado en los artículos 4.2, 8, 9, 10 y 11 de la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, o portando armas u objetos contundentes susceptibles de causar daño, siempre que tales conductas no sean constitutivas de delito, así como la negativa a la disolución de las manifestaciones y reuniones en lugares de tránsito público ordenada por la autoridad competente, cuando concurran los supuestos del artículo 5 de la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio.
Et ainsi de suite … Llama la atención el leit motiv de crear nuevos tipos infractores para poder sancionar expresiones del derecho de manifestación que habían quedado anteriormente sin sanción, y, así, algunos de estos párrafos nos recuerdan que han quedado sin castigo la manifestación ante la sede del Partido Popular en la jornada de reflexión de las elecciones de 2004, o las actuaciones de la plataforma Stop Desahucios para impedir la ejecución de resoluciones judiciales de lanzamiento de deudores hipotecarios o arrendatarios con dificultades económicas. Si se aprueba este anteproyecto, todos los participantes en estos actos podrán ser sancionados con hasta 30.000 Euros de multa, ya que se crean infracciones específicas para tales comportamientos.
La Jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos no ve con buenos ojos la represión de reuniones no violentas. Así lo recordaba el Tribunal en su Sentencia del caso Barraco contra Francia, de 5 marzo 2009:
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El Tribunal señala que el derecho a la libertad de reunión es un derecho fundamental en una sociedad democrática y, al igual que el derecho a la libertad de expresión, uno de los fundamentos de dicha sociedad. Por tanto, no debe ser objeto de una interpretación restrictiva ( Djavit An contra Turquía [ JUR 2003, 40941] , núm. 20652/1992, ap. 56, CEDH 2003-III). Como tal, este derecho ampara a la vez reuniones privadas y las celebradas en la vía pública, así como las concentraciones y los desfiles públicos; además, puede ser ejercida por individuos y por los organizadores.
(…)
43
El Tribunal reconoce que cualquier manifestación en un lugar público es susceptible de causar cierto desorden en el desarrollo de la vida cotidiana, incluida la obstaculización de la circulación, y que en ausencia de actos de violencia por parte de los manifestantes, es importante que los poderes públicos hagan gala de cierta tolerancia ante concentraciones pacíficas, con el fin de que la libertad de reunión no carezca de contenido ( Achouguian contra Armenia [ JUR 2008, 232657] , núm. 33268/2003, ap. 90, 17 julio 2008, y Oya Ataman contra Turquía [ TEDH 2006, 72] , núm. 74552/2001, ap. 42, CEDH 2006- …).
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El Tribunal recuerda, por otro lado, que la libertad de participar en una reunión pacífica reviste tal importancia que una persona no puede sufrir una sanción por haber participado en una manifestación no prohibida en la medida en que el interesado no cometa por sí mismo, en esta ocasión, un acto reprensible ( Ezelin [ TEDH 1991, 30] , previamente citada, ap. 53).”
Nuestro Tribunal Constitucional ha seguido también una línea tradicionalmente restrictiva de la represión de reuniones y manifestaciones no violentas, como puede apreciarse en sus Sentencias 110/2006, de 3 de abril, 163/2006, de 22 mayo, y, especialmente, la STC 31/2007, de 12 febrero, en la que se concedió el amparo a un manifestantes que había sido sancionado con 301 euros.
Antes incluso de que este Anteproyecto saliera a la luz pública, el Comisario de Derechos Humanos del Consejo de Europa hacía en su Informe CommDH(2013)18 las siguientes advertencias (párrafos 127, 130 y 150):
“127.- El Comisario subraya que la imposición de sanciones, incluidas las administrativas, a los participantes en manifestaciones espontáneas o no autorizadas, puede constituir una vulneración de su derecho a la libertad de expresión y a la reunión pacífica. Se recuerda que el Tribunal ha señalado que el requisito de notificación no debería constituir un obstáculo oculto para la libertad de reunión pacífica estipulada en el convenio y que “huelga decir que toda manifestación que tenga lugar en un espacio público puede perturbar en cierto grado la vida ordinaria o generar hostilidad”.
(…)
130.- Sin embargo, al Comisario le sigue preocupando un proyecto de ley que tiene por objeto enmendar el Código Penal, al parecer en respuesta a las manifestaciones de 2011 y 2012. Dicho proyecto incluye en particular la penalización de la difusión, por cualquier canal, de mensajes u órdenes que inciten a perturbar el orden público. El último borrador del proyecto de ley parece hacer referencia a la convocatoria de manifestaciones a través de medios de comunicación social. Conlleva el riesgo de limitar la libertad de expresión y de reunión pacífica, dependiendo del modo que se interprete la noción de perturbación del orden público así como de la determinación de la intención de quienes incitan presuntamente a perturbar el orden público. La vaguedad de esta disposición podría conducir de hecho a que se sancionen las declaraciones y opiniones expresadas antes de los disturbios públicos, lo cual sería incompatible con las normas internacionales sobre la libertad de expresión y con la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. El Comisario expresó su voluntad de recibir información adicional por parte de las autoridades sobre este proyecto de disposición.
(…)
150.- Se urge a las autoridades a que se cercioren de que las actividades llevadas a cabo por los organismos encargados de hacer cumplir la ley, en el contexto de las manifestaciones, no vulneren los derechos a la libertad de expresión y a la reunión pacífica consagrados en los artículos 10 y 11 del Convenio Europeo de Derechos Humanos. Subraya en particular que no deberían imponerse sanciones administrativas a quienes participan en manifestaciones pacíficas, inclusive las que no se hayan notificado a las autoridades, ya que el requisito de notificación no debería constituir bajo ningún concepto un obstáculo para el goce efectivo de los derechos a la libertad de expresión y a la reunión pacífica. Se insta igualmente a las autoridades a que se abstengan de adoptar cualquier medida legislativa que pudiera conducir a limitaciones indebidas del goce de estos derechos.”
En conclusión, las nuevas infracciones del Anteproyecto de LOPSC que sancionan a quienes participan en manifestaciones no violentas o pacíficas, sin incurrir tampoco en ningún comportamiento violento durante el desarrollo de la manifestación son dudosamente compatibles con el derecho de reunión reconocido en el artículo 11 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH).
2) El segundo punto que puede entrar en conflicto con el CEDH es el régimen de responsabilidad de los organizadores que se contempla en el artículo 29.1 c) del Anteproyecto comentado. El primer párrafo del este artículo establece la regla básica en Derecho sancionador de responsabilidad personal del infractor: “la responsabilidad por las infracciones cometidas recaerá directamente en el autor del hecho en que consista la infracción”, pero, a continuación, establecen tres supuestos de responsabilidad conjunta, de los que aquí interesa el siguiente:
“También serán responsables: (…) c) Las personas físicas o jurídicas convocantes de reuniones en lugares de tránsito público y manifestaciones, así como quienes de hecho las presidan, dirijan o ejerzan actos semejantes, o quienes por publicaciones o declaraciones de convocatoria de las mismas, por las manifestaciones orales o escritas que en ellas se difundan, por los lemas, banderas u otros signos que ostenten o por cualesquiera otros hechos, pueda determinarse razonablemente que son directores o inspiradores de aquéllas.”
No podemos dejar de poner en relación este supuesto con la infracción antes indicada relativa a la obstrucción de la ejecución de resoluciones administrativas o judiciales porque, con estos textos en la mano, si llegan a convertirse en Ley Orgánica, cualquier Delegación del Gobierno puede sancionar a la plataforma Stop Desahucios (o a sus cabezas más visibles si no tienen personalidad jurídica) con una sanción de 30.000 Euros por cada persona que consigan que asista a las protestas que convocan.
Con carácter general, debe además señalarse que la “determinación razonable” de que los organizadores son “insipiradores” de las actuaciones desviadas o violentas de participantes individuales en la manifestación, si no se hace con extremo cuidado, puede conducir a la sanción habitual de todos los organizadores de todas las manifestaciones en las que un grupo de desquiciados se acaba enfrentando con la Policía o comete actos de violencia. Hasta ahora, estos desequilibrados sociales podían ser sancionados por la vía penal que corresponde a los delitos de daños, lesiones, atentado contra la autoridad, etc. Si se aprueba el Anteproyecto tal cual está podemos encontrarnos con que, además, los organizadores de la manifestación en la que participan se ven arruinados de por vida por la acumulación de numerosas infracciones graves que no han cometido personalmente.
Esta posibilidad, si se concreta en el texto de la Ley y en la actuación administrativa, es contraria al artículo 11 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, tal y como ha sido interpretado por el Tribunal en su Sentencia del caso Ezelin contra Francia, de 26 abril 1991, en la que, ante la sanción a un Abogado, no por participar en una manifestación, sino por no haberse opuesto a ella, concluyó:
“El Tribunal considera, sin embargo, que la libertad para tomar parte en una reunión pacífica – en este caso una manifestación que no había sido prohibido – es de tal importancia que no puede estar restringido de ningún modo, ni siquiera para un Abogado, en la medida que el interesado no cometa por sí mismo en tal ocasión, algún acto censurable.”
Es decir, no es compatible con el artículo 11 del Convenio la extensión del régimen de responsabilidad punitiva a quienes no cometan por sí mismos actos tipificados como infracción. El artículo 29.1 c) del Anteproyecto no tiene por lo tanto acomodo con el derecho de reunión reconocido en el Convenio Europeo de Derechos Humanos.
3) Y, por fin, la infracción kafkiana. Entre las infracciones muy graves y las graves hay dos que llaman la atención:
– Infracción muy grave:
Las reuniones o manifestaciones no comunicadas o prohibidas en lugares que tengan la consideración de infraestructuras críticas conforme a la Ley 8/2011, de 28 de abril, por la que se establecen medidas para la protección de las infraestructuras críticas, o en sus inmediaciones, así como la intrusión en los recintos de éstas, incluyendo su sobrevuelo, y la interferencia ilícita u obstrucción en su funcionamiento, siempre que llevasen aparejado un riesgo para las personas o un perjuicio para su funcionamiento.
– Infracción grave:
Las reuniones o manifestaciones no comunicadas o prohibidas en lugares que tengan la consideración de infraestructuras críticas conforme a la Ley 8/2011, de 28 de abril, por la que se establecen medidas para la protección de las infraestructuras críticas, o en sus inmediaciones, así como la intrusión en los recintos de éstas, incluyendo su sobrevuelo, y la interferencia ilícita u obstrucción en su funcionamiento.
Las infracciones son casi idénticas, excepto en el inciso final de la primera que reza “siempre que llevasen aparejado un riesgo para las personas o un perjuicio para su funcionamiento”, que se concreta en la posibilidad de que la sanción máxima pase de 30.000 a 600.000 Euros, pero la primera pregunta que todos nos formulamos al leer estos textos es. ¿cuáles son las infraestructuras críticas de la Ley 8/2011, de 28 de abril? ¿Cuarteles, centrales nucleares, intercambiadores de transportes como por ejemplo el de la Plaza de Sol en Madrid? Esta pregunta no tiene respuesta, al menos una que se pueda decir en público y en voz alta.
El artículo 4 de la Ley 8/2011, de 28 de abril, remite a un Catálogo que ha de aprobar el Ministerio del Interior en el que se definen tanto las infraestructuras que se consideran estratégicas, como las que se consideran críticas (más importantes todavía que las estratégicas). Esta Ley ha sido desarrollada mediante el Real Decreto 704/2011, de 20 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de protección de las infraestructuras críticas, cuyo artículo 4.3 nos explica por qué no es posible encontrar el famoso catálogo en ninguna parte:
El Catálogo Nacional de Infraestructuras Estratégicas tiene, conforme a lo dispuesto en la legislación vigente en materia de secretos oficiales, la calificación de SECRETO, conferida por Acuerdo de Consejo de Ministros de 2 de noviembre de 2007, calificación que comprende, además de los datos contenidos en el propio Catálogo, los equipos, aplicaciones informáticas y sistemas de comunicaciones inherentes al mismo, así como el nivel de habilitación de las personas que pueden acceder a la información en él contenida.
Dos conclusiones rápidas: el Gobierno español pretende enviar al parlamento un Proyecto de Ley en el que se sanciona con multas de hasta 600.000 Euros el manifestarse en las proximidades de una serie de infraestructuras que sólo el Ministerio del Interior sabe cuáles son. Es como jugar al juego de la oca, pero dejando que sólo unos de los jugadores pueda ver el tablero; los demás caerán en la casilla de la cárcel cuando se lo anuncie el que tiene acceso al tablero secreto.
Esto no es ni por asomo compatible con el artículo 11 del CEDH, que exige que cualquier medida que limite el derecho de reunión se encuentre antes prevista en la ley, lo que, entre otras cosas, es una garantía de su previa publicidad. El Convenio también exige que las normas sancionadoras, en general, estén antes publicadas. También lo exigen nuestra Constitución y nuestros tribunales. No tenemos palabras para calificar el dislate jurídico que supone que una norma sancionadora, además del ejercicio de un derecho fundamental, se remita a un Catálogo que está a su vez clasificado legalmente de secreto. De ahí el adjetivo de kafkiano.
Eso sí, kafkiano a la española, porque no sabemos si se habrán dado cuenta los redactores del Anteproyecto de que, para imponer una sanción en aplicación de alguna de las dos infracciones que comentamos ¡tendrán que revelar, al menos parcialmente, el contenido de un Catálogo secreto! Lo que a su vez es otra infracción, pero en este caso penal (revelación de secretos del artículo 415 del Código Penal).
Guillermo Aguillaume Gandasegui.