La Constitución Española encomienda al Tribunal de Cuentas la alta función de la fiscalización externa y permanente de la actividad económico-financiera del sector público. Le corresponde también la fiscalización de la actividad económico-financiera de las formaciones políticas, tanto por lo que se refiere a su contabilidad ordinaria como a la de los procesos electorales.
Por otra parte, al Tribunal de Cuentas le compete el enjuiciamiento de la responsabilidad contable. La función de enjuiciamiento contable, como jurisdicción propia del Tribunal de Cuentas, se ejerce respecto de las cuentas que deben rendir quienes de cualquier forma manejen o gestionen bienes, caudales o efectos públicos, en orden a la exigencia de la responsabilidad contable en que pudieran haber incurrido. El enjuiciamiento contable que lleva a cabo el Tribunal de Cuentas constituye el ejercicio de una función jurisdiccional, plena y exclusiva, en un proceso judicial especial, según lo ha caracterizado el Tribunal Constitucional (en sus Sentencias, entre otras, 187/1988 y 215/2000) por razón de la materia y del órgano especial al que se atribuye. De los recursos frente a sus resoluciones conoce la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo. La jurisdicción contable es compatible respecto de unos mismos hechos con la actuación de la jurisdicción penal, toda vez que no tiene carácter estrictamente sancionador.
Tras casi 30 años desde la vigencia de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, hay ya perspectiva histórica para afirmar que el Tribunal de Cuentas no ha sido una institución capaz de dar ejemplo en su funcionamiento ni, sobre todo, de garantizar el control financiero y la legalidad de la gestión pública y de los partidos políticos ni de depurar, en la extensión que se merecía, las responsabilidades en el ámbito público-contable.
El Tribunal de Cuentas es un ejemplo reconocido de falta de independencia. Transparencia Internacional en su informe “El Marco de Integridad Institucional en España. Situación Real y Recomendaciones [2]” (2012), dentro del programa europeo “Prevention of and Fight against Crime ” concluía sobre el Tribunal de Cuentas que “en la práctica está influenciado por los dos grandes partidos, que no podían permitir que un órgano de esta importancia quedara fuera de su control”. Un episodio reciente da muestra del servilismo con el que se manejan los dirigentes del Tribunal de Cuentas: la actuación de su Presidente con motivo del proceso de primarias para la elección del secretario general del PSOE. El Presidente del Tribunal de Cuentas, Ramón Álvarez de Miranda García, en un alarde de celeridad nunca vista en la institución, saltándose, en nuestra opinión, los cauces establecidos, resolvió una consulta declarando legal lo que era ilegal: el sistema ideado por la Comisión Gestora del PSOE de recepción de donaciones en cuentas de titularidad compartida entre el partido y el candidato a las elecciones primarias. Ese sistema era, sin ningún género de dudas, contrario a la ley, pues convertía lo que no era financiación de un partido en financiación del mismo y generaba donaciones finalistas –a las campañas de un candidato concreto- que la Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio, sobre financiación de los partidos políticos prohíbe expresamente en sus artículos 4 y 5.
El Tribunal de Cuentas funciona con un retraso endémico y exasperante. En junio de 2017 está presentando informes de fiscalización del ejercicio 2014.
Y, especialmente, el Tribunal de Cuentas ha sido incapaz de descubrir y atajar la mala gestión, el despilfarro, la corrupción o la financiación ilegal de los partidos políticos (basta leer los informes de fiscalización sobre la actividad de los partidos políticos donde no se encontrará ninguna referencia o indicio sobre la financiación ilegal del Partido Popular ni de Convergencia Democrática de Cataluña). Esta falta de eficacia del Tribunal de Cuentas ha servido de coartada a los líderes de los partidos políticos beneficiados por la corrupción o la financiación ilegal, alegando que sus cuentas están fiscalizadas por el Tribunal de Cuentas.
Tomarse en serio el Tribunal de Cuentas, así como sus altas y necesarias funciones, implica el compromiso de los partidos políticos para respetar la independencia del Tribunal de Cuentas y una reforma de esta institución, lo que requiere medidas legislativas y organizativas así como de dotación presupuestaria y de personal técnico suficiente. Entre las medidas a estudiar para mejorar la eficacia y eficiencia de la actividad del Tribunal de Cuentas se apuntan, entre otras, las siguientes:
-Ampliar las garantías inherentes a la condición de miembro del Tribunal al personal técnico (letrados y auditores) que realiza efectivamente o participa en las funciones de fiscalización y de enjuiciamiento, para asegurar su independencia y neutralidad; así como reforzar la preferencia del principio de mérito y capacidad en la selección y promoción profesional. Y ello porque la justicia, también la contable, o es independiente o no es justicia[3].
-Modificar el sistema de auditoría interna y garantizar la neutralidad e independencia del interventor del Tribunal. Ahora es nombrado y cesado libremente por el Pleno del Tribunal, lo que pone en riesgo la realización de sus funciones con neutralidad y eficacia.
-Establecer los mecanismos adecuados para garantizar la prevalencia de los criterios técnicos en la realización de las funciones propias del Tribunal. Entre otras medidas, hay que hacer, con un sistema estricto de incompatibilidades, que la unidad que fiscaliza la financiación de los partidos políticos esté dirigida por quienes carezcan, sin ningún género de dudas, de conexiones partidarias.
-Acortar los plazos de rendición de cuentas (que no debería pasar del primer semestre del año[4]) y de realización de los informes de fiscalización. Para ello se hace necesario dotar al Tribunal de medios materiales y personales suficientes, mejorar la ratio de personal técnico en relación al directivo y de confianza, así como potenciar la colaboración con la Intervención General de la Administración del Estado y órganos equivalentes del resto de Administraciones. No cabe duda que el resultado de los informes será más fiable y su impacto resultará mucho mayor cuanto más cercano en el tiempo esté al momento en que se hayan producido los hechos fiscalizados.
-Trabajar medidas para pasar de un control formal y cuasi estadístico a uno proactivo que sea real y efectivo, aumentando el número de auditorías operativas y de gestión, analizando ésta desde el punto de vista de la economía, la eficiencia y la eficacia y proponiendo la adopción de medidas que tiendan a mejorar la eficiencia en la administración de los recursos, así como la eficacia en el logro de las metas y objetivos asignados.
– Adoptar las reformas legislativas y técnicas, de interoperabilidad, para que el Tribunal de Cuentas, sin ningún tipo de restricción pero respetando siempre las debidas garantías de confidencialidad, tenga acceso remoto a los sistemas de información de las entidades fiscalizadas, así́ como a los datos que obran en poder de otras administraciones públicas, autoridades, agencias y organismos poseedores de información tributaria, presupuestaria, contable o financiera.
– Incluir expresamente entre los fines del Tribunal la lucha contra el fraude y la corrupción y crear una unidad especializada con competencia antifraude. Se le podría otorgar, entre otras, competencia para fiscalizar la evolución de los bienes patrimoniales de representantes electos, altos cargos de las Administraciones Públicas y funcionarios responsables de manejo de fondos.
Otras instituciones públicas, como la Fiscalía contra la Corrupción y la Criminalidad Organizada, tienen como misión la persecución de la corrupción, pero otorgar competencias en esta materia al Tribunal de Cuentas, en sede de fiscalización y de colaboración con las Administraciones contribuiría a detectarla y, por ende, a atajarla. Esta colaboración podría consistir, entre otras cuestiones, en la elaboración de manuales de gestión de riesgos en la gestión de lo público, en la implantación de sistemas de prevención de prácticas corruptas y en la evaluación de los mismos.
– Establecer procedimientos para el seguimiento exhaustivo y riguroso de la aplicación, o no, de las recomendaciones que formule el Tribunal de Cuentas en sus informes.
-En materia de enjuiciamiento y procesal, en línea con lo apuntado por la Fiscalía General del Estado en su Memoria 2016[5]:
– Analizar la modificación, unificando y simplificando los procesos contables[6].
– Revisar el concepto de alcance contable[7].
– Revisar el ámbito subjetivo de la responsabilidad contable, ampliando la competencia de la jurisdicción contable para conocer de la responsabilidad contable de todos los implicados, incluidos los cooperadores.
– Ampliar el plazo de prescripción de las responsabilidades contables detectadas en el examen y comprobación de cuentas o en cualquier procedimiento fiscalizador[8].
En fin, tomarse en serio el Tribunal de Cuentas, poner su reforma en la agenda de la necesaria regeneración del país, es tomarse en serio la cosa pública y la lucha contra el despilfarro y la corrupción. En estos tiempos de desafección hacia el poder político y su gestión, nos va mucho en ello.
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[1] Así en las Sentencias de 30 de septiembre de 2009 (recurso 28/2006 ); 3 de diciembre de 2012 (recurso 339/2012); 4 de marzo de 2013 (recurso 865/2011); 19 de enero de 2015 (recurso 17/2013); 19 de enero de 2015 (recurso 18/2013); 4 de febrero de 2015 (recurso 540/2013 ), de 18 de diciembre de 2015 (recurso 34/2015 ); de 2 de febrero de 2016 (recurso 464/2014); de 4 de febrero de 2016 (recurso 665/2014) y de 3 de mayo de 2016 (recurso 23/2015). [2] Disponible en http://transparencia.org.es/wp-content/uploads/2015/10/marco_integral_intitucional_en_spain_informe_completo.pdf [3] Esta medida tiene parangón en nuestro entorno. Los que podríamos denominar “magistrados” en Italia, Francia y Alemania son funcionarios públicos con un estatuto especial similar al de los jueces, con carácter inamovible e independencia en el ejercicio de sus funciones técnicas. Así, mientras en España sólo los 12 consejeros tienen el estatus equiparable a los jueces, en Francia en la Cour des Comptes (incluyendo las cortes regionales que la integran) lo tienen 735 magistrados, en Italia en la Corte dei Conti del entorno de 420 y en Alemania, en el Bundesrechnungshof, 63 miembros. [4] Actualmente, la Cuenta General del Estado, tras su elaboración por la Intervención General, es remitido por el Gobierno al Tribunal de Cuentas antes del 31 de octubre del ejercicio siguiente al que se refiere (así, por ejemplo, antes del 31 de octubre de 2017 se deberá remitir al Tribunal de Cuentas la Cuenta General del ejercicio 2016). [5] Disponible en: http://www.abogacia.es/wp-content/uploads/2016/09/MEMFIS16-1.pdf . [6] En la actualidad existen dos procesos contables. El primero es el denominado juicio de cuentas, previsto para los supuestos de responsabilidad contable que no son constitutivos de alcance (el “alcance” implica la existencia de un saldo deudor injustificado de una cuenta o una ausencia de fondos sin justificar en las cuentas. Dentro de los supuestos de alcance se encuentra la malversación de caudales o efectos públicos, que consiste en su sustracción o en el consentimiento para que ésta se produzca). En el juicio de cuentas, con carácter previo a la demanda debe abrirse la correspondiente pieza separada por parte del Consejero del Departamento de Fiscalización, a fin de determinar la presunta autoría y cuantificar los daños causados. Dicho proceso se sigue por los trámites previstos en el recurso contencioso-administrativo. El segundo proceso es el de reintegro por alcance. El objeto procesal es la reclamación de los perjuicios causados al Tesoro Público como consecuencia de alcance o malversación. Para su tramitación se siguen los preceptos de la Ley de Enjuiciamiento Civil. Existe cierto consenso en la doctrina acerca de la conveniencia de establecer un único procedimiento para la exigencia de las distintas responsabilidades contables, que estuviera perfectamente desarrollado en la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, sin necesidad de acudir a remisiones de otros cuerpos legales. Con ello se ganaría en seguridad jurídica y se evitarían dilaciones procesales. [7] Se trataría de incluir en el concepto de alcance contable el comprometer gastos y ordenar pagos indebidos o sin crédito suficiente para realizarlos o con infracción de lo dispuesto legalmente, en la medida en que exista una salida de efectivo de las arcas públicas sin causa y, por tanto, carente de justificación. [8] El procedimiento fiscalizador tiene una finalidad preparatoria del juicio de cuentas o del procedimiento de reintegro por alcance y, en consecuencia, la iniciación de un procedimiento fiscalizador en relación a cualquiera de los entes, organismos o sociedades, que integran el Sector Público, debe significar ya el comienzo del mecanismo legalmente previsto para exigir, individualmente, a las concretas personas que encarnen la dirección o administración, las responsabilidades de naturaleza contable que puedan derivarse de los hechos que hayan sido objeto de la fiscalización y, por ello, la interrupción del plazo de prescripción.Pablo Linde Puelles.