En nuestro artículo del pasado 1 de abril ya advertíamos el problema que se podría plantear con buena parte de los numerosos expedientes sancionadores incoados durante el estado de alarma, pues considerábamos que, de aplicarse la Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana -y en concreto su artículo 36.6 como aconseja el Ministerio del Interior-, la conducta desobediente habría de serlo respecto de una concreta orden del agente de la autoridad, no frente a la genérica prohibición de comportamientos que el RD 463/2020 impuso.

Con posterioridad a nuestra modesta aportación, la Abogacía del Estado ha venido a refrendarla en su Consulta de 2 de abril de 2020 “sobre tipificación y competencia administrativa para tramitar y resolver procedimientos sancionadores por incumplimiento de las limitaciones impuestas durante el estado de alarma”, en la que -al igual que nosotros- se sostiene que la infracción administrativa de desobediencia, y su consiguiente sanción conforme a la LOPSC 4/2015, ha de partir de la falta de acatamiento por el ciudadano a una orden concreta, directa y personal del agente de la autoridad; sin contravenir esa específica orden individual, no puede haber infracción, pues como señala la Abogada General del Estado Dª Consuelo Castro Rey en su citada Consulta de 2 de abril:

“Este Centro Directivo considera que la infracción del artículo 36.6 de continua referencia sanciona algo más que el genérico incumplimiento del ordenamiento jurídico. La contravención de las normas vigentes conlleva, per se, unas determinadas consecuencias jurídicas (nulidad, anulabilidad, obligación de indemnizar…), pero no toda contravención de la normativa vigente implica una infracción por desobediencia. El artículo 36.6 de la ley Orgánica 4/2015 tipifica una infracción administrativa derivada no de la mera contravención de una norma jurídica (conducta que, como se ha indicado, es reprobable y conlleva unas consecuencias jurídicas propias en Derecho), sino del desconocimiento del principio de autoridad, que entraña un reproche o desvalor adicional. Cuando quien actúa investido legalmente de la condición de autoridad no es obedecido por un particular, esa conducta merece un reproche adicional al que conlleva el previo incumplimiento de la normativa vigente. Por lo expuesto, la infracción de desobediencia precisa necesariamente de un requerimiento expreso e individualizado por parte del agente de la autoridad, que no resulte atendido por el destinatario de dicho requerimiento.

Así las cosas, el mero incumplimiento de las limitaciones o restricciones impuestas durante el estado de alarma no puede ser calificado automáticamente como infracción de desobediencia del artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015. Dicha infracción concurrirá cuando, habiendo incumplido el particular las limitaciones del estado de alarma, sea requerido para su cumplimiento por un agente de la autoridad, y el particular desatienda dicho requerimiento”.

Y es que esa era la postura que el propio Ministerio del Interior mantenía respecto a esta concreta infracción administrativa en su Instrucción nº 13/2018, de 17 de octubre, sobre “la interpretación de determinadas infracciones y cuestiones procedimentales en relación con la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana”, en la que se indicaba:

“TERCERA.- Desobediencia o resistencia a la autoridad o a sus agentes (artículo 36.6). 

1.- Los conceptos de desobediencia y de resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito, deben ser interpretados conforme a la jurisprudencia existente al efecto, que, con carácter resumido, los definen como una acción u omisión que constituya una negativa implícita o expresa a cumplir una orden legítima, usando oposición corporal o fuerza física ante el desarrollo de las competencias de la autoridad o sus agentes. 

2.- Por tanto, debe entenderse que una leve o primera negativa al cumplimiento de las órdenes o instrucciones dadas por los agentes no puede constituir una infracción del artículo 36.6, si no se trata de una conducta que finalmente quiebre la acción u omisión ordenada por los agentes actuantes o les impida el desarrollo de sus funciones.” 

Los medios de comunicación informan (https://elpais.com/espana/2020-04-25/tantas-multas-propuestas-en-el-confinamiento-como-impuestas-en-cuatro-anos-de-ley-mordaza.html) que, desde el inicio del estado de alarma, el pasado 14 de marzo, hasta el sábado 25 de abril, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad habrían elevado casi 750.000 propuestas de sanción a las respectivas delegaciones del Gobierno; lo que supone una media cercana a 18.000 propuestas de sanción diarias por supuestamente infringir el confinamiento, a lo que debemos añadir las diligencias penales incoadas por la supuesta comisión de tipos penales por similares razones. Esta cifra, triplica la media diaria de denuncias de análoga naturaleza que se están tramitando en Italia, cuyo nivel de confinamiento puede servirnos de parámetro comparativo, pese a contar con una población superior en más de 13 millones de habitantes, y parece apuntar a que en España estamos más ante un problema de orden público, que ante un problema de salud pública, lo cual es ciertamente paradójico.

Tal énfasis delator se explica en el radical cambio de postura del Ministerio de Interior en lo que a la infracción de desobediencia respecta, que transgrede la Ley, la Jurisprudencia, la lógica y el sentido común, pues en su reciente “Comunicación de 14 de abril de 2020 del Ministro del Interior a los delegados del gobierno sobre incoación de procedimientos sancionadores por presunta infracción del art. 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, y criterios para las propuestas de sanción” se pone a disposición de las Delegaciones del Gobierno un modelo de resolución de incoación de los procedimientos sancionadores por la presunta comisión de la infracción de desobediencia a la autoridad del artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, en el que se sostiene que “las medidas limitativas de la libertad de circulación -y de muchos otros derechos fundamentales, añadimos nosotros- contenidas en el Real Decreto 463/2020, de 14 de octubre, constituyen órdenes del Gobierno, directa y expresamente dirigidas a la ciudadanía, adoptadas en su condición de autoridad competente”, por lo que “la inobservancia de las medidas adoptadas por el Gobierno como autoridad competente vigente el estado de alarma pueden, por tanto, constituir bien un incumplimiento de las órdenes de dicha autoridad, equivalente a la desobediencia a la que se refiere el artículo 36.6 de la LOPSC, bien un acto de resistencia no penal a las órdenes de dicha autoridad o de sus agentes, que se identifica con la resistencia que menciona el mencionado precepto de la citada ley”.

En definitiva, el Ministro del Interior, en contra de su previo criterio en la materia y del de la Abogacía del Estado, imparte “recomendaciones” y “facilita” fundamentos jurídicos, señalando que la simple inobservancia de las limitaciones impuestas por el RD 463/2020 constituye desobediencia a los efectos de la LOPSC, no siendo necesario requerimiento por parte del agente de la autoridad. Y por si todo ello no fuera bastante, además establece “orientaciones” y ofrece criterios de graduación de las sanciones más que dudosos desde un punto de vista jurídico (al haber sido redactados con posterioridad a la publicación de la propia norma, y dejando al margen los establecidos en la propia LOPSC para graduar la sanción).

El argumento que se nos ofrece por el Sr. Ministro del Interior –insigne jurista por otra parte- es que la ciudadanía ya conoce la orden concreta de confinamiento general, y las excepciones que le permiten salir a la calle y, por tanto, cuando un ciudadano decide desoír este mandato, ya estaría incurriendo en una infracción administrativa de desobediencia; tesis que choca con no pocos escollos:

I.- De orden constitucional: El artículo 9.1 de nuestra Carta Magna prescribe que ciudadanos y poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico. Ahora bien, a diferencia de los poderes públicos, para los ciudadanos rige lo que llamamos el principio de vinculación negativa, en virtud del cual tenemos libertad para realizar todo aquello que no esté prohibido; la declaración del estado de alarma parece haber alterado este principio fundamental, pues sólo se nos consiente aquello que el RD 463/2020 nos permite hacer fuera de nuestro hogar, y ello se ha asumido acríticamente por la ciudadanía, temerosa de la pandemia que aguarda en el exterior. Las limitaciones a las libertades de los ciudadanos son mucho mayores de lo que la normativa del estado de alarma debiera alcanzar, pues sus
 efectos son los que el artículo 55.1 CE y
 la propia Ley Orgánica 4/81 prevén para un estado de excepción, sin que la aceptación de la necesidad de estas medidas por la generalidad de la ciudadanía y fuerzas políticas subsane este déficit constitucional.

De aceptarse que una simple norma de rango reglamentario –por mucho que el TC la equipare a Ley- ya contiene el mandato concreto de la autoridad gubernamental de permanencia en el domicilio, se estaría admitiendo la limitación de los derechos fundamentales más sagrados (la libertad personal del artículo 17, la libertad deambulatoria del artículo 19, el derecho de reunión del artículo 21, etc) mediante un simple Real Decreto dictado para declarar un estado de alarma que no puede en modo alguno afectarlos con el alcance omnicomprensivo que lo está haciendo en el caso presente, pues estos derechos sólo podrían verse limitados de forma genérica si se hubiera declarado el estado de excepción o el de sitio (artículo 55.1 de nuestra Carta Magna).

II.- De orden dogmático y Jurisprudencial: El RD 463/2020 no regula en detalle las infracciones a su contenido, ni el procedimiento sancionador, remitiéndose en este punto a la Ley Orgánica 4/81, la cual también es un norma en blanco en esta materia, pues se remite nuevamente en lo que al procedimiento sancionador respecta a “lo dispuesto en las leyes”.

El derecho sancionador, en cuanto potestad del Estado para punir, sea en su vertiente penal o administrativa, no es susceptible de interpretaciones extensivas sino restrictivas. Por ello, de admitirse la novedosa interpretación del Ministerio del Interior de que la orden concreta desobedecida se encuentra en la propia norma que instaura el estado de alarma, y que la infracción ya se encuentra definida en la Disposición General, se estaría contraviniendo la básica distinción entre disposición general y acto de aplicación de la misma, que es consustancial a la infracción administrativa de desobediencia -principio de ordinamentalidad-; también se estará vulnerando la Jurisprudencia que delimitó el alcance del tipo penal de la falta de desobediencia –antecedente de la actual infracción administrativa tras su despenalización-; y finalmente se estaría “desobedeciendo” el propio criterio que el Ministerio de Interior plasmó –acertadamente- en su Instrucción de 2018, creando una suerte de crimen de desobedientiae generalis que en modo alguno resulta admisible ni desde el punto de vista del derecho penal, ni desde el del derecho administrativo sancionador.

Además, si aceptáramos que la Disposición General que declara el estado de alarma ya contiene la orden concreta y específica que un ciudadano cualquiera desobedece al no respetar el confinamiento, y que por ello resulta merecedor de ser sancionado administrativamente, llegaríamos al absurdo de que nadie podría ser sancionado más de una vez por saltarse el confinamiento, pues el artículo 63.3 del la Ley 39/2015 dispone que “no se podrán iniciar nuevos procedimientos de carácter sancionador por hechos o conductas tipificadas como infracciones en cuya comisión el infractor persista de forma continuada, en tanto no haya recaído una primera resolución sancionadora, con carácter ejecutivo”. Así, si la orden que se desobedece es el mandato genérico en cuanto a comportamientos y prohibiciones que el RD 463/2020 instaura, hasta que no finalizase el eventual expediente sancionador que se le incoara a un supuesto infractor del confinamiento, no podría iniciarse otro expediente por otra vulneración del confín; pues estaríamos ante la desobediencia de un mismo mandato: el genérico que el Ejecutivo plasmó en el RD 463/2020 en cuanto a limitaciones y prohibiciones deambulatorias. Lográndose con la apertura del primer expediente una especie de “salvoconducto” para todo este período de “arresto domiciliario” que estamos sufriendo desde el 14 de marzo con gran abnegación ciudadana.

Pedro Viúdez Berral